Alcoholslotprogramma is wel een criminal charge, maar niet ontoelaatbaar

Het alcoholslotprogramma an sich is gewoon toegestaan. Dat heeft de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State geoordeeld in een uitspraak van 23 oktober 2013, ECLI:NL:RVS:2013:1643. Aangevoerd was dat het alcoholslotprogramma een punitief karakter had, en om die reden niet was toegestaan. De hoogste rechter heeft echter nu aangegeven dat dit niet het geval is.

De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State oordeelde als volgt:

“3. Het CBR komt op tegen het oordeel van de rechtbank dat in het geval van [wederpartij] de hem opgelegde maatregel moet worden aangemerkt als een maatregel gebaseerd op een “criminal charge”, in de zin van artikel 6, eerste lid, van het EVRM. Gelet op de door het Europese Hof voor de Rechten van de Mens (hierna: het EHRM) toegepaste criteria ter bepaling of een overheidsmaatregel op een “criminal charge” is gebaseerd, kan het asp niet als zodanig worden aangemerkt, aldus het CBR. Daartoe voert het aan dat de nationale wetgever de maatregel als bestuursrechtelijk heeft gekwalificeerd. Voorts is de maatregel volgens het CBR niet punitief van aard, omdat deze niet op leedtoevoeging is gericht. Met de maatregel wordt beoogd het grote gevaar voor de verkeersveiligheid, dat wordt veroorzaakt door deelname aan het gemotoriseerde verkeer na alcoholgebruik, zeker waar het vrachtwagens en bussen betreft, tegen te gaan, door een gedragsverandering bij de betrokken rijbewijshouders te bewerkstelligen en hen gedurende het asp niet als vrachtwagen- of buschauffeur op de weg toe te laten, aldus het CBR. De maatregel kan volgens het CBR evenmin vanwege de zwaarte ervan worden aangemerkt als een maatregel gebaseerd op een “criminal charge”. Daartoe voert het aan dat de betrokken rijbewijshouders gedurende het asp als bestuurder van een motorrijtuig van de categorie B aan het gemotoriseerde verkeer kunnen blijven deelnemen en na afronding van het programma weer in het bezit kunnen komen van een rijbewijs voor alle categorieën waarvoor aan de geschiktheids- en rijvaardigheidseisen is voldaan. Het asp is daarmee een wezenlijk andere maatregel dan de schorsing van de geldigheid van een rijbewijs, die in het door de rechtbank aangehaalde arrest van het EHRM van 13 december 2005, Nilsson tegen Zweden, nr. 73661/01 (AB 2006, 285) als een maatregel gebaseerd op een “criminal charge”, is aangemerkt, aldus het CBR.

3.1. De Afdeling stelt voorop dat, indien de maatregel als een op een “criminal charge” gebaseerde is aan te merken, onder meer de uit artikel 6 van het EVRM voortvloeiende waarborgen voor punitieve sancties, als de onschuldpresumptie, het ne bis in idem-beginsel, het legaliteitsbeginsel en de eisen van behandeling binnen een redelijke termijn, in rechte kunnen worden ingeroepen. Verder brengt dat met zich dat de bestuursrechter de evenredigheid van de maatregel indringend dient te toetsen, indien daartegen in rechte is opgekomen en de juistheid van de maatregel, gelet op de zwaarte ervan, wordt betwist.

3.2. Naar de maatstaven van het EHRM moeten bij de beoordeling of sprake is van een maatregel gebaseerd op een “criminal charge”, in aanmerking worden genomen de aard van de overtreden norm, het doel, de aard en de zwaarte van de maatregel, die met de overtreding wordt geriskeerd en de vraag of de handhaving van de overtreden norm naar nationaal recht als strafrechtelijk is aangemerkt.

Het EHRM heeft in het arrest van 13 december 2005, nr. 73661/01, de schorsing van de geldigheid van een rijbewijs voor de duur van achttien maanden een maatregel gebaseerd op een “criminal charge”, geoordeeld. Daartoe heeft het overwogen dat het doel van de maatregel deels punitief was, gelet op het tijdsverloop van negen maanden tussen het zich voordoen van de feiten waarop met de schorsing werd gereageerd en die schorsing, en op de omstandigheid dat een strafrechtelijke veroordeling grondslag voor deze maatregel was. Het EHRM heeft in dat arrest verder overwogen:

“What is more, in the view of the Court, the severity of the measure – suspension of the applicant’s driving licence for 18 months – was in itself so significant, regardless of the context of his criminal conviction, that it could ordinarily be viewed as a criminal sanction (see Mulot v. France (dec.), no. 37211/97, 14 December 1999; Hangl v. Austria (dec.), no. 38716/97, 20 March 2001, and Escoubet v. Belgium, cited above, § 38)”.

De Afdeling stelt vast dat het EHRM daarmee – anders dan het CBR betoogt, niet ten overvloede – heeft geoordeeld dat de schorsing van de geldigheid van het rijbewijs voor de duur van achttien maanden reeds om reden van die zwaarte van de maatregel, los van de context van de strafrechtelijke veroordeling, doorgaans als een maatregel gebaseerd op een “criminal charge”, dient te worden aangemerkt.

Ook uit andere arresten van het EHRM over maatregelen tot schorsing of ongeldigverklaring van een rijbewijs (onder meer van 23 september 1998, Malige tegen Frankrijk, nr. 27812/95, 21 september 2006, Maszni tegen Roemenië, nr. 59892/00 en 24 januari 2012, Mihai Toma tegen Roemenië, nr. 1051/06; www.echr.coe.int), leidt de Afdeling af dat de zwaarte van deze maatregelen naar het oordeel van het EHRM daaraan een punitief karakter kan geven, zodat deze dan als een maatregel gebaseerd op een “criminal charge”, zijn aan te merken, niettegenstaande hun administratiefrechtelijke kwalificatie naar nationaal recht.

3.3. Niet bestreden is dat, zoals de rechtbank heeft geoordeeld, de maatregel, indien deze wordt opgelegd aan houders van een rijbewijs voor uitsluitend het besturen van motorrijtuigen van de categorie B, geen maatregel gebaseerd op een “criminal charge”, in de zin van artikel 6 van het EVRM inhoudt, omdat de betrokkenen dat rijbewijs gedurende het asp kunnen behouden.

Zoals de rechtbank heeft overwogen, heeft de maatregel in het geval van [wederpartij] echter tot gevolg dat hij weliswaar de beschikking over het rijbewijs voor motorrijtuigen van de categorie B kan behouden, maar zijn rijbewijs voor motorrijtuigen van de categorie C, waarvan hij voor zijn inkomen afhankelijk is, voor ten minste vierentwintig maanden ongeldig is verklaard. De rechtbank heeft naar het oordeel van de Afdeling in het licht van voormelde arresten van het EHRM met juistheid geoordeeld dat de aan [wederpartij] opgelegde maatregel vanwege de zwaarte ervan een punitief karakter heeft. Dat oordeel ziet op de oplegging van de maatregel aan alle houders van een rijbewijs voor motorrijtuigen van de categorie C die daarvan voor hun inkomen afhankelijk zijn. Reeds hierom treft het betoog van het CBR dat deze afhankelijkheid een bijzondere omstandigheid van dit concrete geval betreft en de rechtbank daarom ten onrechte het antwoord op de vraag of de maatregel een punitief karakter heeft van die omstandigheid afhankelijk heeft gemaakt, geen doel.

In het midden kan blijven of ook ingeval het rijbewijs voor motorrijtuigen van de categorie C ongeldig wordt verklaard van iemand die niet voor zijn inkomen daarvan afhankelijk is, de maatregel als een op een “criminal charge” gebaseerde moet worden aangemerkt.

Gelet op het vorenstaande heeft de rechtbank de aan [wederpartij] opgelegde maatregel terecht als een maatregel gebaseerd op een “criminal charge”, aangemerkt.

4. Het CBR bestrijdt evenwel met succes het oordeel van de rechtbank dat de voor [wederpartij] nadelige gevolgen van het besluit tot oplegging van de maatregel, dat hij zijn baan zal verliezen en niet meer in zijn levensonderhoud zal kunnen voorzien, onevenredig zijn in verhouding tot de met het besluit te dienen doelen.

Het CBR besluit krachtens artikel 132b, eerste en tweede lid, van de Wvw 1994, gelezen in samenhang met artikel 17, aanhef en onder a, van de Regeling, indien een schriftelijke mededeling is gedaan van een overtreding, als door [wederpartij] begaan, tot oplegging van het asp en ongeldigverklaring van het rijbewijs van de betrokkene voor alle categorieën uitgezonderd de categorie AM. Krachtens artikel 132a, eerste lid, van het Reglement rijbewijzen wordt een alcoholslot alleen in motorrijtuigen van de rijbewijscategorie B ingebouwd.

Uit de arresten van het EHRM van 23 september 1998, Malige tegen Frankrijk, nr. 27812/95 en 2 juli 2002, Göktan tegen Frankrijk, nr. 33402/96 (www.echr.coe.int) volgt dat artikel 6 van het EVRM een systeem van wettelijk vastgestelde bestraffende sancties niet uitsluit en het bestuur en de rechter in beginsel van de door de wetgever gemaakte vaststelling dienen uit te gaan, mits de wettelijke bepalingen met inachtneming van het evenredigheidsbeginsel tot stand zijn gekomen.

Blijkens de memorie van toelichting (Kamerstukken II 2008/09, 31 896, nr. 3, blz. 7-8 en 17) heeft de wetgever voor invoering van de maatregel van het asp gekozen, omdat onderzoek heeft uitgewezen dat ten minste een kwart van de verkeersdoden in Nederland het slachtoffer is van een ongeval door alcoholgebruik. In de jaren 2006 en 2007 komt dat neer op jaarlijks ruim tweehonderd verkeersdoden. Driekwart van deze dodelijke ongevallen wordt veroorzaakt door motorrijtuigbestuurders die met een alcoholgehalte van 1,3 ‰ of meer worden aangehouden. In de afgelopen jaren is het totale aantal overtreders van het verbod onder invloed van alcohol een motorrijtuig te besturen weliswaar afgenomen, maar het aantal bestuurders dat met voormeld of een hoger alcoholgehalte wordt aangehouden niet significant afgenomen. Reeds toegepaste instrumenten in de strijd tegen het rijden onder invloed van alcohol, als voorlichtingscampagnes, gerichte verkeerscontroles, educatieve maatregelen en geschiktheidsonderzoeken, hebben geen blijvend effect op deze groep zware overtreders. Dat kan worden afgeleid uit het feit dat het geregistreerde aandeel van slachtoffers van ongevallen door rijden onder invloed van alcohol – zowel dodelijke slachtoffers als slachtoffers waarbij een ziekenhuisopname noodzakelijk is – tussen 2002 en 2007 geen dalende trend heeft vertoond. De wetgever in formele zin heeft daarom nieuwe instrumenten nodig geacht om de gewenste gunstige trend tot stand te brengen. Een dergelijk instrument is het asp. Doel hiervan is het aantal alcoholgerelateerde verkeersslachtoffers te verminderen door de zware overtreders bewust te maken van de grote gevaren van rijden onder invloed van alcohol en te leren een scheiding te maken tussen alcoholgebruik en het besturen van een motorrijtuig. In het buitenland is reeds veel ervaring met het asp opgedaan en zijn de ervaringen positief. Volgens berekeningen van de Stichting Wetenschappelijk Onderzoek Verkeersveiligheid kan de invoering van deze maatregel leiden tot een jaarlijkse reductie van vijfentwintig tot dertig verkeersdoden en tweehonderdvijftig tot driehonderd gewonden die een ziekenhuisopname vereisen, aldus de genoemde memorie van toelichting. Daarbij is het vooralsnog niet maatschappelijk aanvaardbaar geoordeeld dat de betrokken rijbewijshouders gedurende het asp motorrijtuigen van de categorieën C en D kunnen besturen, dan wel dat een uitzondering op dat uitgangspunt wordt gemaakt voor beroepsmatige chauffeurs van deze motorrijtuigen. Expliciet is van belang geacht dat van deze chauffeurs een bijzonder verantwoordelijkheidsgevoel mag worden verwacht en dat algemeen bekend mag worden verondersteld dat verkeersdelicten, ook indien deze buiten werktijd worden begaan, consequenties voor de rijbevoegdheid en daarmee voor de uitoefening van het werk als beroepschauffeur kunnen hebben.

Uit de wetsgeschiedenis blijkt niet dat aan de memorie van toelichting is afgedaan. Gelet op de aldus door de wetgever gemaakte afweging is de Afdeling van oordeel dat artikel 132b, eerste en tweede lid, van de Wvw 1994, artikel 17 van de Regeling en artikel 132a, eerste lid, van het Reglement rijbewijzen met inachtneming van het evenredigheidsbeginsel tot stand zijn gekomen. De maatregel van het asp kan niet worden aangemerkt als niet geschikt voor het bereiken van de daarmee beoogde doelen van het verder vergroten van de verkeersveiligheid en het terugdringen van het aantal verkeersslachtoffers als gevolg van ongevallen door het onder invloed van alcohol besturen van motorrijtuigen. Evenmin gaat de maatregel verder dan ter bereiking van die doelen noodzakelijk is. De keuze van de wetgever om de inbouw van alcoholsloten vooralsnog tot motorrijtuigen van de categorie B te beperken en de betrokken rijbewijshouders, die in belangrijke mate voor voormelde ongevallen en verkeersslachtoffers verantwoordelijk zijn, eerst nadat zij door voltooiing van het asp hebben aangetoond een scheiding tussen alcoholgebruik en het besturen van een motorrijtuig te kunnen aanbrengen toe te staan een vrachtwagen of bus te besturen, ligt primair op diens weg en niet op die van de rechter en is naar het oordeel van de Afdeling niet in strijd met artikel 6 van het EVRM.

Het voorgaande brengt mee dat, anders dan de rechtbank heeft geoordeeld, voormelde nadelige gevolgen voor [wederpartij] van het besluit tot het opleggen van de maatregel niet maken dat het besluit in strijd is met het evenredigheidsbeginsel.

Het betoog van [wederpartij] dat de financiële verplichtingen die met deelname aan het asp samenhangen, waarbij geen rekening wordt gehouden met de draagkracht van betrokkenen, maken dat het evenredigheidsbeginsel wordt geschonden, leidt niet tot een ander oordeel. Daarbij stelt de Afdeling voorop dat ook dit een bewuste keuze van de wet- en regelgever is.

In de parlementaire geschiedenis (Kamerstukken II 2008/09, 31 896, nr. 4, blz. 7-8) is hierover onder meer het volgende opgemerkt:

“Het is genoegzaam en algemeen bekend dat rijden onder invloed van alcohol gevaar oplevert voor de verkeersveiligheid en daarom absoluut ongewenst is. Ook is genoegzaam bekend dat de regering al enige tijd bezig is om dit verschijnsel hard aan te pakken. Desondanks heeft de betrokkene een motorrijtuig bestuurd onder invloed van een behoorlijk hoog promillage (voor de “first offender” is dat 1,3‰; voor de recidivist 1,0‰). Hem wordt nu door deel te nemen aan het asp toch een laatste gelegenheid geboden om ondanks zijn foute gedrag mobiel te blijven. Het is niet onredelijk dat hij de daaraan verbonden kosten zelf draagt. Hij zal dus voor zichzelf de afweging moeten maken of het mobiel blijven opweegt tegen de kosten”.

Naar het oordeel van de Afdeling is het gerechtvaardigd te achten dat de minister op basis van artikel 132c, zesde en zevende lid, van de Wvw 1994 is gekomen tot de vaststelling van de in artikel 21, eerste lid, van de Regeling opgenomen kosten. Gesteld noch gebleken is dat deze kosten de werkelijke kosten met betrekking tot het opleggen en de uitvoering van het asp te boven gaan. Artikel 21, eerste lid, van de Regeling voorziet er niet in dat het CBR bij het opleggen van een asp rekening houdt met de financiële draagkracht van de betrokkene. In het betoog van [wederpartij] dat de oplegging van het asp onevenredig nadeel voor hem oplevert, wordt, bezien in het licht van de doelen van het asp en van voormelde, door de betrokkene te maken afweging, geen grond gezien voor het oordeel dat het CBR deze bepaling in dit geval buiten toepassing had dienen te laten.”

Wetswijziging!!!!!!

Inmiddels is deze uitspraak achterhaald door een wetswijziging per 22 april 2014 waarin is bepaald dat het alcoholslotprogramma NIET kan worden opgelegd aan bus- en vrachtwagenchauffeurs die voor hun inkomen afhankelijk zijn van het rijbewijs.

Zie art. 18 sub h van de Regeling maatregelen rijvaardigheid en geschiktheid 2011:

Het alcoholslotprogramma kan niet worden opgelegd indien naar het oordeel van het CBR is aangetoond dat betrokkene op het tijdstip van het nemen van het besluit dan wel het nemen van de beslissing op bezwaar voor zijn inkomen afhankelijk was van het rijbewijs voor een of meer van de categorieën C1, C, D1 of D

De in het eerste lid, onderdeel h, bedoelde inkomensafhankelijkheid kan in ieder geval worden aangetoond door

a.een of meer werkgeversverklaringen
b.loonstrookjes,
c.een bewijs van inschrijving bij de Kamer van Koophandel, dat niet ouder is dan vier weken en waaruit blijkt dat betrokkene ingeschreven was op het in het eerste lid, onderdeel h, bedoelde tijdstip, of
d.opdrachten waaruit blijkt dat betrokkene voor het inkomen van dat rijbewijs afhankelijk is.