Alcoholslotprogramma voor vrachtwagenchauffeurs niet in strijd met discriminatieverbod, evenredigheidsbeginsel of gelijkheidsbeginsel

De betrokkene in deze zaak betoogde dat voormelde het alcoholslotprogramma in strijd zou zijn met het discriminatieverbod, neergelegd in een ieder verbindende verdragsbepalingen en met algemene rechtsbeginselen, te weten het evenredigheidsbeginsel, gelijkheidsbeginsel, rechtszekerheidsbeginsel en het verbod op willekeur.

Daartoe voerde hij aan dat de hem opgelegde maatregel onder meer de ongeldigverklaring van zijn rijbewijs voor motorrijtuigen van de categorie C behelst. Nu een alcoholslot alleen in motorrijtuigen van de categorie B mag worden ingebouwd, kan hij – gelijk alle houders van een rijbewijs voor motorrijtuigen van de categorie C aan wie een asp wordt opgelegd – ten minste twee jaar niet als vrachtwagenchauffeur werken. Om reden van die zwaarte van de maatregel moet deze worden aangemerkt als een maatregel gebaseerd op een “criminal charge”, in de zin van artikel 6, eerste lid, van het EVRM. Ook de aan het asp verbonden, substantiële kosten, maken dat de maatregel als zodanig moet worden aangemerkt. De maatregel moet daarom indringend aan het evenredigheidsbeginsel worden getoetst, aldus betrokkene. Hij betoogt dat de nadelige gevolgen van de maatregel voor professionele vrachtwagenchauffeurs in het algemeen en voor hem in het bijzonder onevenredig zwaar zijn in verhouding tot de met de maatregel te dienen doelen, zoals die in de memorie van toelichting zijn uiteengezet. In dit verband voert hij aan dat hij door de maatregel zijn baan als vrachtwagenchauffeur en daarmee zijn enige inkomstenbron heeft verloren en grote financiële problemen kent. Voormelde regelgeving resulteert volgens betrokkene in een ongelijke en discriminatoire behandeling van beroepschauffeurs van motorrijtuigen van de categorieën C en D ten opzichte van niet-professionele chauffeurs en beroepschauffeurs van motorrijtuigen van de categorie B, omdat die motorrijtuigen, mits daarin een alcoholslot is ingebouwd, tijdens het asp, ook beroepsmatig, bestuurd mogen worden. Uit de memorie van toelichting blijkt dat de keuze om de inbouw van het alcoholslot tot motorrijtuigen van de categorie B te beperken een voorlopige is. De gevolgen van de maatregel zijn voor de eerstgenoemde beroepschauffeurs derhalve mogelijk thans zwaarder dan in de toekomst. Gelet hierop leidt de toepasselijke regelgeving tot willekeur. Tevens is deze regelgeving in strijd met het rechtszekerheidsbeginsel, nu voor hem niet voorzienbaar was dat het eenmalig rijden onder invloed van alcohol deze gevolgen zou hebben, aldus betrokkene.

Hij voerde voorts aan dat het CBR hem de maatregel ten onrechte heeft opgelegd, omdat deze blijkens de memorie van toelichting is bedoeld voor zware drinkers en het rijden onder invloed van alcohol in zijn geval een door bijzondere persoonlijke omstandigheden ingegeven incident betreft. De voorzieningenrechter heeft volgens hem ten onrechte geoordeeld dat het CBR zich terecht op het standpunt heeft gesteld dat het met deze omstandigheden en zijn belangen geen rekening kon houden. Evenzeer ten onrechte heeft de voorzieningenrechter toepassing gegeven aan artikel 8:86, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: de Awb). Vanwege de aan de orde gestelde principiële vragen over de nieuwe regelgeving had de zaak naar een meervoudige kamer moeten worden verwezen, aldus betrokkene.

Uitspraak Afdeling bestuursrechtspraak Raad van State

De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State volgt betrokkene echter niet in dit standpunt en bepaalt dat het alcoholslotprogramma gewoon is toegestaan. Daartoe werd het volgende overwogen (ABRS, 23 oktober 2013, ECLI:NL:RVS:2013:1604):

“3.1. Hoewel het CBR terecht heeft betoogd dat betrokkene eerst in hoger beroep aanvoert dat de aan hem opgelegde maatregel punitief van aard is, is deze beroepsgrond nauw verweven met de bij de voorzieningenrechter voorgedragen grond, dat de maatregel voor houders van een rijbewijs voor motorrijtuigen van de categorieën C en D onevenredig zware gevolgen heeft. Nu, afhankelijk van het oordeel of de maatregel moet worden aangemerkt als een maatregel gebaseerd op een “criminal charge”, in de zin van artikel 6, eerste lid, van het EVRM, al dan niet indringend aan het evenredigheidsbeginsel wordt getoetst, ziet de Afdeling aanleiding deze beroepsgrond in de beoordeling van het geschil te betrekken.
3.2. Zoals volgt uit de uitspraak van de Afdeling van heden in zaak nr. 201302809/1/A3, heeft de voorzieningenrechter terecht geen grond gezien voor het oordeel dat het opleggen van de verplichting tot het deelnemen aan een asp aan houders van een rijbewijs voor uitsluitend het besturen van motorrijtuigen van de categorie B een maatregel gebaseerd op een “criminal charge”, in de zin van artikel 6, eerste lid, van het EVRM inhoudt. Uit de memorie van toelichting (Kamerstukken II 2008/09, 31 896, nr. 3, blz. 7-8 en 17) volgt dat het asp niet ten doel heeft het met leedtoevoeging voorkomen van verwijtbare tekortkomingen, maar ermee is beoogd in het belang van de verkeersveiligheid motorrijtuigbestuurders die met hoge alcoholgehalten worden aangehouden bewust te maken van de grote gevaren van rijden onder invloed van alcohol en te leren een scheiding te maken tussen alcoholgebruik en het besturen van een motorrijtuig. De betrokkenen kunnen gedurende de deelname aan het asp het rijbewijs voor motorrijtuigen van de categorie B behouden.
Zoals volgt uit de uitspraak van de Afdeling van heden in zaak nr. 201301126/1/A3, heeft de wet- en regelgever bewust de keuze gemaakt de kosten die aan het asp zijn verbonden voor rekening van de betrokkene te brengen. In de parlementaire geschiedenis (Kamerstukken II 2008/09, 31 896, nr. 4, blz. 7-8) is hierover onder meer het volgende opgemerkt: “Het is genoegzaam en algemeen bekend dat rijden onder invloed van alcohol gevaar oplevert voor de verkeersveiligheid en daarom absoluut ongewenst is. Ook is genoegzaam bekend dat de regering al enige tijd bezig is om dit verschijnsel hard aan te pakken. Desondanks heeft de betrokkene een motorrijtuig bestuurd onder invloed van een behoorlijk hoog promillage (voor de “first offender” is dat 1,3‰; voor de recidivist 1,0‰). Hem wordt nu door deel te nemen aan het asp toch een laatste gelegenheid geboden om ondanks zijn foute gedrag mobiel te blijven. Het is niet onredelijk dat hij de daaraan verbonden kosten zelf draagt. Hij zal dus voor zichzelf de afweging moeten maken of het mobiel blijven opweegt tegen de kosten”.
Geen grond bestaat voor het oordeel dat de verplichting tot het betalen van de kosten van het asp is gericht op een verdergaande benadeling dan noodzakelijk is om het opleggen en de uitvoering ervan mogelijk te maken. Gelet hierop is de maatregel evenmin vanwege het feit dat de kosten ervan ten laste van de betrokkene komen een maatregel gebaseerd op een “criminal charge”, in de zin van artikel 6, eerste lid, van het EVRM.
3.3. In het geval van betrokkene heeft het in bezwaar gehandhaafde besluit tot gevolg dat hij weliswaar de beschikking over het rijbewijs voor motorrijtuigen van de categorie B kan behouden, maar zijn rijbewijs voor motorrijtuigen van de categorie C, waarvan hij voor zijn inkomen afhankelijk is, voor ten minste vierentwintig maanden ongeldig is verklaard.
Zoals volgt uit de uitspraak van de Afdeling van heden in zaak nr. 201301126/1/A3, heeft de aan betrokkene opgelegde maatregel om die reden, bezien in het licht van de arresten van het Europese Hof voor de Rechten van de Mens van 13 december 2005, Nilsson tegen Zweden, nr. 73661/01, 23 september 1998, Malige tegen Frankrijk, nr. 27812/95, 21 september 2006, Maszni tegen Roemenië, nr. 59892/00 en 24 januari 2012, Mihai Toma tegen Roemenië, nr. 1051/06; www.echr.coe.int), vanwege de zwaarte ervan een punitief karakter.
Het betoog van betrokkene dat de aan hem opgelegde maatregel als een maatregel gebaseerd op een “criminal charge”, in de zin van artikel 6, eerste lid, van het EVRM moet worden aangemerkt, slaagt, maar dit leidt, gelet op het hiernavolgende, niet tot het ermee beoogde doel.
3.4. Zoals de Afdeling heeft overwogen in de uitspraak van heden in zaak nr. 201301126/1/A3, heeft de wetgever blijkens voormelde memorie van toelichting voor invoering van de maatregel van het asp gekozen, omdat onderzoek heeft uitgewezen dat ten minste een kwart van de verkeersdoden in Nederland het slachtoffer is van een ongeval door alcoholgebruik. In de jaren 2006 en 2007 komt dat neer op jaarlijks ruim tweehonderd verkeersdoden. Driekwart van deze dodelijke ongevallen wordt veroorzaakt door motorrijtuigbestuurders die met een alcoholgehalte van 1,3 ‰ of meer worden aangehouden. In de afgelopen jaren is het totale aantal overtreders van het verbod onder invloed van alcohol een motorrijtuig te besturen weliswaar afgenomen, maar het aantal bestuurders dat met voormeld of een hoger alcoholgehalte wordt aangehouden niet significant afgenomen. Reeds toegepaste instrumenten in de strijd tegen het rijden onder invloed van alcohol, als voorlichtingscampagnes, gerichte verkeerscontroles, educatieve maatregelen en geschiktheidsonderzoeken, hebben geen blijvend effect op deze groep zware overtreders. Dat kan worden afgeleid uit het feit dat het geregistreerde aandeel van slachtoffers van ongevallen door rijden onder invloed van alcohol – zowel dodelijke slachtoffers als slachtoffers waarbij een ziekenhuisopname noodzakelijk is – tussen 2002 en 2007 geen dalende trend heeft vertoond. De wetgever in formele zin heeft daarom nieuwe instrumenten nodig geacht om de gewenste gunstige trend tot stand te brengen. Een dergelijk instrument is het asp. Doel hiervan is het aantal alcoholgerelateerde verkeersslachtoffers te verminderen door de zware overtreders bewust te maken van de grote gevaren van rijden onder invloed van alcohol en te leren een scheiding te maken tussen alcoholgebruik en het besturen van een motorrijtuig. In het buitenland is reeds veel ervaring met het asp opgedaan en zijn de ervaringen positief. Volgens berekeningen van de Stichting Wetenschappelijk Onderzoek Verkeersveiligheid kan de invoering van deze maatregel leiden tot een jaarlijkse reductie van vijfentwintig tot dertig verkeersdoden en tweehonderdvijftig tot driehonderd gewonden die een ziekenhuisopname vereisen, aldus de genoemde memorie van toelichting. Daarbij is het vooralsnog niet maatschappelijk aanvaardbaar geoordeeld dat de betrokken rijbewijshouders gedurende het asp motorrijtuigen van de categorieën C en D kunnen besturen, dan wel dat een uitzondering op dat uitgangspunt wordt gemaakt voor beroepsmatige chauffeurs van deze motorrijtuigen. Expliciet is van belang geacht dat van deze chauffeurs een bijzonder verantwoordelijkheidsgevoel mag worden verwacht en dat algemeen bekend mag worden verondersteld dat verkeersdelicten, ook indien deze buiten werktijd worden begaan, consequenties voor de rijbevoegdheid en daarmee voor de uitoefening van het werk als beroepschauffeur kunnen hebben.
Uit de wetsgeschiedenis blijkt niet dat aan de memorie van toelichting is afgedaan. Gelet op de aldus door de wetgever gemaakte afweging is de Afdeling van oordeel dat artikel 132b, eerste en tweede lid, van de Wvw 1994, artikel 17 van de Regeling en artikel 132a, eerste lid, van het Reglement rijbewijzen met inachtneming van het evenredigheidsbeginsel tot stand zijn gekomen. De maatregel van het asp kan niet worden aangemerkt als niet geschikt voor het bereiken van de daarmee beoogde doelen van het verder vergroten van de verkeersveiligheid en het terugdringen van het aantal verkeersslachtoffers als gevolg van ongevallen door het onder invloed van alcohol besturen van motorrijtuigen. Evenmin gaat de maatregel verder dan ter bereiking van die doelen noodzakelijk is. De keuze van de wetgever om de inbouw van alcoholsloten vooralsnog tot motorrijtuigen van de categorie B te beperken en de betrokken rijbewijshouders, die in belangrijke mate voor voormelde ongevallen en verkeersslachtoffers verantwoordelijk zijn, eerst nadat zij door voltooiing van het asp hebben aangetoond een scheiding tussen alcoholgebruik en het besturen van een motorrijtuig te kunnen aanbrengen toe te staan een vrachtwagen of bus te besturen, ligt primair op diens weg en niet op die van de rechter en is naar het oordeel van de Afdeling niet in strijd met artikel 6 van het EVRM.
Het voorgaande brengt mee dat voormelde nadelige gevolgen voor betrokkene van het besluit tot het opleggen van de maatregel niet maken dat het besluit in strijd is met het evenredigheidsbeginsel.
Het betoog van betrokkene dat de financiële verplichtingen die met deelname aan het asp samenhangen, waarbij geen rekening wordt gehouden met de draagkracht van betrokkenen, maken dat het evenredigheidsbeginsel wordt geschonden, leidt niet tot een ander oordeel. Zoals de Afdeling heeft overwogen in de uitspraak van heden in zaak nr. 201301126/1/A3, is het gerechtvaardigd te achten dat de minister op basis van artikel 132c, zesde en zevende lid, van de Wvw 1994 is gekomen tot de vaststelling van de in artikel 21, eerste lid, van de Regeling opgenomen kosten. Gesteld noch gebleken is dat deze kosten de werkelijke kosten met betrekking tot het opleggen en de uitvoering van het asp te boven gaan.
Artikel 21, eerste lid, van de Regeling voorziet er niet in dat het CBR bij het opleggen van een asp rekening houdt met de financiële draagkracht van de betrokkene. In het betoog van betrokkene dat hij door de te zijnen laste komende kosten onevenredig wordt benadeeld, wordt, bezien in het licht van de doelen van het asp en de door de betrokkene te maken afweging of de mogelijkheid over het rijbewijs voor motorrijtuigen van de categorie B te beschikken opweegt tegen het moeten voldoen van de kosten van het asp, geen grond gezien voor het oordeel dat het CBR deze bepaling in dit geval buiten toepassing had dienen te laten.
Gelet op het voorgaande heeft de voorzieningenrechter terecht in hetgeen betrokkene heeft aangevoerd geen aanleiding gezien voor het oordeel dat het CBR ten onrechte niet heeft onderkend dat de toepasselijke regelgeving wegens strijd met het evenredigheidsbeginsel buiten toepassing dient te blijven.
3.5. De voorzieningenrechter heeft deze regelgeving terecht evenmin in strijd met de verboden op discriminatie en ongelijke behandeling geacht.
Het CBR heeft zich met juistheid op het standpunt gesteld dat de gevaren voor de verkeersveiligheid, die worden veroorzaakt door het onder invloed van alcohol besturen van motorrijtuigen, des te groter zijn, indien het om motorrijtuigen van de categorieën C en D gaat, gelet op het gewicht en de omvang van deze voertuigen en op de daarmee te vervoeren lading, die potentieel uit een grote hoeveelheid personen of stoffen bestaat.
Voor zover al niet moet worden geoordeeld dat chauffeurs van motorrijtuigen van deze categorieën enerzijds en van de categorie B anderzijds, gelet op het vorenstaande niet op een lijn zijn te stellen, rechtvaardigt dat de keuze van de wetgever om de betrokken rijbewijshouders, die in de wetenschap van de grote gevaren voor de verkeersveiligheid een motorrijtuig hebben bestuurd, terwijl zij onder invloed van een hoog alcoholgehalte verkeerden, gedurende het asp niet toe te staan motorrijtuigen van de categorieën C en D te besturen. betrokkene heeft niet aannemelijk gemaakt dat door het CBR in rechtens vergelijkbare gevallen geen asp wordt opgelegd. De voorzieningenrechter heeft dan ook terecht het verbod op willekeur niet geschonden geacht. Dat in de toekomst eventueel wettelijk wordt toegestaan een alcoholslot in motorrijtuigen van de categorieën C en D in te bouwen, laat het vorenstaande onverlet. In deze procedure staan mogelijke toekomstige maatregelen niet ter beoordeling.
3.6. Evenzeer terecht heeft de voorzieningenrechter in hetgeen betrokkene heeft aangevoerd geen grond gezien voor het oordeel dat de toepasselijke regelgeving en het opleggen van de maatregel aan betrokkene strijd met het rechtszekerheidsbeginsel opleveren.
Zoals het CBR onder verwijzing naar de parlementaire geschiedenis heeft betoogd, moet algemeen bekend worden geacht dat de regering al geruime tijd strijd voert tegen het rijden onder invloed van alcohol en dat het overtreden van het verbod daarop gevolgen voor het rijbewijs kan hebben, ook indien daarvan voor het werk gebruik moet worden gemaakt.
Dat, zoals betrokkene aanvoert, de strafrechter en de bestuursrechter in verschillende uitspraken uiteenlopend hebben geoordeeld over zijn rijbevoegdheid, betekent niet dat het opleggen van de maatregel in strijd is met de rechtszekerheid. De voorzieningenrechter van de rechtbank Maastricht heeft bij uitspraak van 25 april 2012 in zaak nr. 12/476 een door betrokkene gevraagde voorlopige voorziening toegewezen zonder daartoe een inhoudelijk oordeel over de toepasselijke regelgeving te geven en de door betrokkene daarover opgeworpen vragen te beantwoorden. Reeds daarom kan uit de toewijzing van die voorziening niet de door betrokkene gestelde rechtsonzekerheid worden afgeleid.
3.7. Anders dan betrokkene betoogt, heeft de voorzieningenrechter terecht geoordeeld dat het CBR, gezien het onweersproken feit dat bij hem op 5 februari 2012 een ademalcoholgehalte van 655 µg/l is geconstateerd, op grond van de artikelen 131, eerste lid, aanhef en onder b, en 132b, eerste en tweede lid, van de Wvw 1994, in samenhang met artikel 17, aanhef en onder a, van de Regeling, verplicht was hem een asp op te leggen en zijn rijbewijs ongeldig te verklaren voor alle categorieën, met uitzondering van de categorie AM. Het CBR kon en mocht bij het besluit van 4 mei 2012 geen rekening houden met de omstandigheden die volgens betrokkene ertoe hebben geleid dat hij op 5 februari 2012 onder invloed van alcohol een motorrijtuig heeft bestuurd. De voorzieningenrechter is terecht tot hetzelfde oordeel gekomen.”